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讓老年人的生活更加美好——全國人大內司委內務室主任于建偉
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日前，經黨中央、國務院同意，國務院辦公廳印發了《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》(以下簡稱《意見》)，從總體要求、重點任務、組織實施三個方面全面部署了老年人照顧服務工作，充分體現了黨和政府對老年群眾的關懷，對保障老年人權益、提升老年人獲得感和幸福感具有重要意義，是國家應對人口老齡化的重要制度安排。
一、《意見》是落實應對人口老齡化國家戰略的重要舉措
積極應對人口老齡化是國家的一項長期戰略任務。以習近平同志為核心的黨中央高度重視老齡工作，做出了一系列重大決策部署。2016年，習近平總書記對加強老齡工作作出重要指示，強調“有效應對我國人口老齡化，事關國家發展全局，事關億萬百姓福祉”，要求加強頂層設計，完善相關重大政策和制度，做到及時應對、科學應對、綜合應對。同年5月，習近平總書記在中共中央政治局第三十二次集體學習時進一步強調，要適應時代要求創新思路，推動老齡工作向主動應對轉變，向統籌協調轉變，向加強人們全生命周期養老準備轉變，向同時注重老年人物質文化需求、全面提升老年人生活質量轉變。中央全面深化改革領導小組將老年人照顧服務工作列為深化改革任務，充分體現了黨和國家對老齡工作的重視和對老年人的關心。
我國已經進入人口老齡化快速發展階段。老年人照顧服務呈現出需求大、分層次、多樣化等新特點，做好老年人照顧服務工作成為實施積極應對人口老齡化戰略的重要課題?！兑庖姟妨⒆惝斍拔覈丝诶淆g化的實際，緊扣老年人照顧服務需求，明確了老年人照顧服務工作的發展方向和主要內容，是落實黨中央、國務院關于老齡工作決策部署的具體措施，是不斷提升老年人生活質量、全面建成小康社會的內在要求。
二、《意見》是貫徹老年人權益保障法的重要制度安排
2012年12月修訂、2013年7月施行的老年人權益保障法，對保障老年人獲得物質幫助、享受社會服務和社會優待、參與社會發展和共享發展成果等提出了新的要求?！兑庖姟诽岢龅?0項重點任務，涵蓋老年法中家庭贍養與撫養、社會保障、社會服務、社會優待、宜居環境和參與社會發展各章的相關內容，是落實老年人權益保障法的重大政策。一是在家庭贍養與撫養方面，《意見》提出除極少數超大城市需按政策落戶外，80周歲及以上老年人可自愿隨子女遷移戶口，依法依規享受遷入地基本公共服務，這是對老年法第二十七條有關規定的細化。二是在社會保障方面，《意見》根據老年法第二十九、三十、三十一、三十三條等規定，要求全面建立針對經濟困難高齡、失能老年人的補貼制度，將符合最低生活保障條件的貧困家庭中的老年人全部納入最低生活保障范圍，實現應保盡保，并要求“積極開展長期護理保險試點，探索建立長期護理保險制度，切實保障失能人員特別是失能老年人的基本生活權益”。三是在社會服務方面，《意見》明確“為居家養老服務企業發展提供政策支持”，鼓勵企業等社會力量參與發展居家養老服務;要求工青婦等群團組織和基層黨組織、社會組織開展經常性為老志愿服務活動，細化了老年法第三十七、三十八條的有關規定。四是在社會優待方面，《意見》在擴展法律援助覆蓋面的基礎上又提出了司法救助并在法律服務機構中增補了司法鑒定機構，同時由老年法規定的為老年人免費體檢升級為免費健康管理服務。五是在宜居環境方面，《意見》豐富了老年法的有關規定，如明確推進老年友好城市建設、配備出行輔助器具，加強社區、家庭的適老化設施改造，優先支持老年人居住比例高的住宅加裝電梯，加快公共交通場所和公共交通工具的無障礙建設等。六是在參與社會發展方面，《意見》規定了開發老年教育課程、支持興辦老年電視(互聯網)大學、公平有序開放老年教育資源、減免貧困老年人學費、因地制宜配備文體器材和圖書館開設老年閱覽區域等，進一步細化了老年法第七章的有關規定。
三、《意見》是提升老年人幸福指數的實際措施
《意見》目標明確，著眼提升老年人幸福生活指數。內容涵蓋老年人醫、食、住、用、行、娛等各個方面，按照“普惠性、?；?、均等化、可持續”的方向和要求，關注老年群體的多樣化服務需求，重點關注貧困、高齡、失能、空巢、計劃生育特殊困難家庭及低收入老年人的生活狀況，將豐富和提升全面共享的內容和層次作為不斷推動老齡事業發展的強大動力，符合人口老齡化的發展趨勢和保障改善民生的客觀要求，大力促進老年人共享經濟社會發展成果，能夠有效滿足老年人的實際服務需求。
《意見》立足實際，與我國經濟社會發展情況相適應?！兑庖姟窚蚀_把握當前形勢，著眼長遠發展，針對當前我國各地老年人照顧服務相關政策碎片化、差異化和政策盲點、難點，強調突出重點、適度普惠、因地制宜、循序漸進，緊扣城鄉統籌、政策銜接等關鍵問題，既有統一實施的剛性要求，又有鼓勵探索的柔性規定，突出分層分類，確保落實做細。同時，《意見》既注重與原有相關法規政策的連貫性、一致性，又體現老年人照顧服務工作的新情況、新經驗，實現了新的突破。
《意見》注重實效，特別強調照顧服務項目的具體實施?！兑庖姟吩诩訌婍攲釉O計、部署重點任務的同時，從加強組織領導、健全保障機制、營造濃厚氛圍、強化督查檢查等方面細化規定，要求把做好老年人照顧服務工作列入各級黨委政府的議事日程和民心工程，納入各級目標管理績效考核內容，要求及時研究解決工作中遇到的困難和問題，注重執行過程和落實環節，明確重點任務分工。通過一系列保障措施，力求做到認識到位、部署到位、措施到位、檢查到位、落實到位，使照顧服務項目真正落地，切實保障和改善老年民生，讓老年人的生活更加美好。
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提高對老年人照顧服務的理論認識——中國人民大學教授 鄔滄萍
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我作為一個高齡老年人和從事三十多年老齡研究的工作者，對國務院最近公布的《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》(以下簡稱《意見》)完全同意，深為感動并表示敬意!
一、《意見》既有重大的現實意義，也有深遠的國際意義
《意見》的出臺非常必要和及時，除了我國要全面建成小康社會的需要外，還因我國老年人口最大的“洪峰”即將來臨，從1963年開始，持續十多年的高出生人口，每年有千萬以上的人口魚貫進入老年期，勢必形成更龐大的老年群體;到本世紀中葉，我國要面對4.5億老年人是不可避免的;現在《意見》的出臺就是為我國做好各種準備而采取的重要舉措。
《意見》的出臺，肯定有重大的國際反響，因為所有發展中國家，在上世紀六、七十年代都有一個持續增長的出生高峰，在那里人口老齡化的嚴重程度比中國更甚;因為我國在上世紀八十年代，實行了全球公認最有成效的計劃生育基本國策，人口老齡化的趨勢在本世紀中葉以后必然緩解，而大多數發展中國家那時老齡化正方興未艾，還要持續很久;我國是發展中國家中，人口老齡化先發國家，有識之士已經意識到必須及早應對嚴重的人口老齡化，我們在照顧服務老年人方面的經驗和做法是很有借鑒意義的，這是南南合作的重要一項?！兑庖姟肥箯V大老年群體都有不同程度的獲得感，也是我國在經濟全球化中，為人類命運共同體做出的一項貢獻。
二、從理論上認識老年人照顧服務的必要性和重要性
在古今中外人類歷史上有很多養老、敬老、愛老的實例，也有不少虐老、棄老、坑老的案例。人類進入文明社會以后，開始談自由、平等、博愛，對老年人有一定的尊重;到工業化以后，人類的生產得到極大的發展，機械化程度提高，流水線作業等方面加大勞動強度，出現老年人受到歧視現象;另一方面，社會文明從立法和群眾組織提出保護老年人合法權益。我國長期處于農耕社會，老年人處于封建家長的地位一直受到敬重。長期以來，我國存在尊老、敬老的風尚。尊老敬賢的傳統美德，很大程度是建筑在血緣關系和家庭利益關系上的一種私德。在工業化、城鎮化、現代化和家庭核心化的沖擊下，我國傳統的家庭養老功能弱化，老年人由于經濟、文化教育和健康等原因，特別是很多農村老年人成為弱勢群體，盡管人口城鎮化已經超過一半，但是農村老年人仍然占全國老年人口的60%，把照顧服務傾斜于農村老年人，是非常必要、及時和理性的。如果只因為老年人為數眾多，經濟、文化教育、健康上的弱勢給予照顧服務當然是必要的，但是僅僅有這一種認識是不夠的，容易陷入人道主義的思維，把老年人作為憐憫、救助的對象，缺乏對老年人應有尊嚴的尊重。
對老年人的照顧服務應該看成是對老年人曾經為人類文明的推動者的尊重。人類從動物分離以后，創造的物質文明、精神文明、制度文明都是每一代人接受了前一代人的創造的文明成果，加上自己這一代人的學習、勞動、創新等等積累起來的知識、財富、經驗、技術、技能等等使得人類文明代代不斷提高，更不用說老一代人生育后代，才使得人類社會能夠生生不息，持續發展。
現在國際社會對老齡問題，很少再提人道主義方面，而更多的使用老年人的權利和尊嚴方面。1995年，國際首腦社會發展會議上，第一次提出年齡平等;1999年，國際老年人年的口號是構建“不分年齡人人共享的社會”。在國際老年人原則中，由尊嚴、照顧、共享等理念，就是把老年人照顧服務認識提到應有的高度。
三、落實《意見》必須有理論思維
恩格斯有個名言，一個國家和民族要站在世界的最高峰，就不能一刻沒有理論思維。我國改革開放35年后，及時提出對老年人照顧服務20項，包括《老年法》中社會服務和社會優待的許多內容是非常具體的，落實起來需要人力、物力、財力和許多改革創新的舉措，任務是艱巨的。這就需要理論認識，提高能力，才能落實好20項老年人照顧服務項目;因為今后必然會遇到新情況、新問題，這就更加需要不斷的思考和創新的思維。
我國改革開放以后，生產發展，社會和諧，人民幸福。到2015年，人均GDP近5萬元，貧困人口大幅度減少，歸根到底是由于我國有政治的優越性，能夠集中力量辦大事。在落實20項項目中，老年人照顧服務必須繼續發揮優勢，補齊短板。我國最大的優勢就是黨政領導和有社區服務的優勢，但是落實20項老年人照顧服務舉措，必須有社會參與和群眾積極投入，但是我國目前養老基礎設施不足，養老人才和人力匱乏，特別是市場運作和社會組織發揮作用不夠，企業和群眾回報社會的慈善和公益事業同發達國家還有很大的差距。這些都值得我們深入思考，落實老年人照顧服務目標是為人民，但也必須依靠人民;黨政主導，必須依靠關鍵少數和廣大的基層人員有責任的擔當，有為廣大人民群眾服務的思想和情懷。受惠的老年人應該自尊、自立、自強，自愿在力所能及的情況下回報社會，幫助其他更需要幫助的老年人，實現自身價值，使整個社會更加和諧。
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以需求定服務切實提升老年人民生保障——南開大學老齡發展戰略研究中心主任、教授原新
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我國正在快速走進老齡社會，老年人的服務需求和服務供給是黨和政府關注的重點民生問題。國務院辦公廳《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》(以下簡稱《意見》)，是從我國基本國情出發，立足老年人服務需求，所開列的老年人照顧服務工作的重點領域和重點任務清單，最大特點就是以需求定服務，貼近老人，項目實在，舉措實際，操作性強。
一、以老年人需求確定照顧服務項目供給
伴隨年齡的增加，老年人的服務需求具有特殊性和迫切性?！兑庖姟吩诔浞志C合近些年全國性老年人生活狀況調查的基礎上，根據老年人的需求有針對性的提出了老年人照顧服務的項目。根據2015年第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查數據，我國老年人的43.9%為70歲及以上中齡和高齡老人，他們迫切需要政府、市場和家庭提供的各類為老服務，特別是老年人照護服務、醫療保健服務是養老服務的剛需，也是養老服務照顧領域的重中之重。健康是人生中最寶貴財富，是人全面發展的基礎，沒有全民健康，就沒有全面小康，健康是幸福的起點。例如，61.2%的老年人自認為健康狀況不夠好，高齡老人的41.0%自報需要照護服務，38.1%的老年人需要上門看病服務，11.3%的老年人需要康復護理服務。所以，《意見》把老年人健康服務作為重點服務項目，靶向指導，提出了鼓勵通過基本公共衛生服務項目，為老年人免費建立電子檔案，免費年度體檢;政府補貼低收入家庭老年人參保城鄉居民基本醫療保險的個人繳費;鼓勵醫療機構與養老服務機構融合發展，鼓勵社會力量進入醫養結合領域;推進基本醫療保險的異地就醫結算和轉診住院費用直接結算;開展長期護理保險試點，保障失能老年人的基本生活權益;鼓勵相關職業院校和培訓機構面向老年人及其親屬開設老年護理、老年保健等專項技能培訓，促進老年人家庭照料服務的專業化和職業化。
二、把老年人照顧項目融入國家重大民生工程
目前，我國平均每6個人中就有1個60歲及以上老年人，到本世紀中葉將增加到不足3個人中有1個老年人。第一，沒有老年人的脫貧就不可能完成全國扶貧攻堅戰略，沒有老年人的全面小康也就難以實現全民的全面小康?！兑庖姟钒牙夏耆说恼疹櫡諆热莺吞嵘夏耆嗣裆Ｕ?，與國家精準扶貧工程、建成全面小康社會和國家基本養老方針緊密聯系，提出全面建立針對經濟困難高齡、失能老年人的補貼制度，與長期護理保險的銜接，符合最低生活保障條件的貧困家庭中的老年人要實現應保盡保;給經濟困難老年人提供免費或優惠的司法服務;降低法律援助的經濟困難標準和受案范圍。第二，居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合是國家養老體系服務建設的大政方針，居家養老是老年人的主要心愿，也是最經濟、最符合國情的選擇，前提是必須提供優質的社會化居家養老服務。我國94 %的老年人的首要照料提供者是家庭成員，約85%的老年人擁有自主產權住房，90%以上的自理老年人愿意居家安養，這是居家養老的基礎?！兑庖姟烦珜槔险疹櫡盏亩嘣仓?，把發展居家養老服務作為重點項目，鞏固家庭養老的基礎地位。一是政府要為居家養老服務企業發展提供政策支持;二是鼓勵社會相關服務行業為老年人日常生活提供優先、便利、優惠服務;三是大力扶持專業服務機構、社會組織和個人為居家老年人提供生活照料、醫療護理、精神慰藉等服務，拓展和優化社區居家養老基本公共服務項目;四是支持城鄉社區社會組織和相關機構為失能老年人提供臨時或短期托養照顧服務，引導社區托養機構多元化、多功能發展。
三、建構適老便老利老的環境氛圍
隨著老年人口數量的增多和老齡化程度的加深，老年人越來越成為社會經濟生活的重要力量。弘揚敬老養老助老的社會風尚，創建適老便老利老的社會環境，是社會主義核心價值觀和社會主義制度優越性的具體體現，也是文明進步的標志?！兑庖姟吩诶夏耆苏疹櫗h境建設領域濃墨重彩，如，在公共交通方面，支持城市公共交通為老年人提供優惠和便利，鼓勵各類公共交通工具為老年人提供便利服務。在公共場所，綜合考慮老、幼、病、殘、孕等重點旅客出行需求，提倡按無障礙環境建設要求，加快無障礙設施建設和改造，在醒目位置設置老年人等重點人群服務標志，開辟候乘專區或專座，為無人陪同、行動不便等有服務需求的老年人提供便利服務。在城市建設方面，推進老年宜居社區和老年友好型城市建設，提倡在老舊社區公共設施改造中，配備老年人出行輔具，加強社區和家庭環境的適老化改造，營造方便老年人、有利老年人生活的硬環境和軟環境。
四、為老年人參與社會發展創造機會
鼓勵老年人參與社會活動是國際社會積極應對人口老齡化的普遍共識。促使老年人充分和有效地參與經濟、政治、社會、社區和家庭活動，關鍵是要為老年人的參與和繼續貢獻提供機會。我國81.7%的老年人生活完全可以自理，他們是社會的寶貴財富，是充滿活力的社會參與力量?！兑庖姟访鞔_提出要制定家庭養老支持政策，健全家庭服務體系，提高家庭發展能力，鞏固家庭養老功能。倡導制定老年人參與社會發展的支持政策，發揮老年人的積極作用，人人參與、人人共建、人人共享是老年人參與經濟社會的根本需求。
總之，隨著人口老齡化形勢的發展，《意見》所制定和實施的老年人照顧服務項目，以提升老年人民生保障為核心，充分體現了保障老年人民生底線思維，關注貧困老年人和困難老年人，為困難老年人提供必需的生活保障，保持社會和諧穩定;充分體現了保障老年人醫療衛生、交通出行、教育學習、文化娛樂等基本生活需求，讓老年人也能夠享受較高品質的生活;充分體現了老年人是社會財富的觀念，經濟社會發展離不開老年人的參與，通過為老年人創造社會參與的機會，實現老年人獨立生活和自我發展，展現了積極老齡化和健康老齡化的理念?！兑庖姟窞榇_保提升老年人的民生保障水平，增強老年人的獲得感和幸福感，促使老年人與全國人民同步邁進全面小康社會提供了政策支持和保障。
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積極構建照顧服務體系 讓老年人共享社會發展成果——中國人民大學中國社會保障研究中心副主任、教授楊立雄
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6月16日，《國務院辦公廳關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》(以下簡稱《意見》)發布，明確了老年人照顧服務工作的指導思想、基本原則和重點任務，標志著具有中國特色的適度普惠式老年人照顧服務體系開始起步。
首先，《意見》構建了適應國情的適度普惠的老年照顧服務體系。經過幾千年的發展，我國建立了基于尊老敬老之上以家庭養老為主、社會化養老為輔助的福利模式。在這種模式中，國家對“鰥寡孤獨廢疾者”等家庭的人員提供低水平的生存型保障和照顧。隨著老齡化社會的到來以及家庭的小型化，家庭養老面臨挑戰，越來越多的老年人面臨養老問題?！兑庖姟返某雠_，標志著我國開始邁向適度普惠的老年人照顧服務體系，不僅照顧服務對象從特殊群體擴展到全體老年人，而且老年人照顧服務的內容得到較大范圍的擴展，包括了基本生活保障、居家養老服務、法律服務、出行服務、基本公共衛生服務、參保補貼、老年教育等內容，涵蓋老年人醫、食、住、用、行、娛等方面。當然，高齡、失能、貧困、傷殘、計劃生育特殊家庭等困難老年人仍然是老年人照顧服務的重點人群，《意見》要求將符合最低生活保障條件的貧困家庭中的老年人全部納入最低生活保障范圍?！叭妗焙汀叭俊眱蓚€詞充分體現了《意見》對老年人托底性照顧政策的高度重視。
其次，《意見》初步奠定了適度普惠的老年人照顧服務體系的基本框架。中國具有悠久的尊老敬老歷史，建立了許多老年人照顧和優待制度;近年來，為應對人口老齡化，各地積極創新老年人照顧服務的方式方法。但是由于缺乏梳理和整合，尚未形成較為成熟的老年人照顧服務體系框架，有待進一步完善?！兑庖姟返陌l布，系統地梳理我國老年人照顧和優待制度的內容，提出了20項老年人照顧的重點任務，包括：老年補貼制度、居家養老服務、隨子女遷移戶口、免費健康管理、老年宜居社區和老年友好城市建設、老年法律服務、醫養結合、家庭養老支持政策等，初步形成了基于中國養老文化的老年人照顧服務體系的基本框架。
最后，《意見》明確了適度普惠的老年人照顧服務體系的組織體制?！兑庖姟窂穆氊焺澐?、資金保障和監督檢查三方面對黨和政府的責任做了明確劃分，包括：要求各級黨委和政府將做好老年人照顧服務工作列入議事日程和民心工程，納入目標管理績效考核內容;要求縣級以上政府要把老年人照顧服務工作所需資金和工作經費納入財政預算;要求各地區、各部門加大對老年人照顧服務工作的檢查指導力度，健全綜合督查、專項督查、第三方評估等工作機制。上述三個方面為老年人照顧服務制度的建立和完善提供了強有力的組織保障和穩定的資金保障。另外，《意見》還要求發揮社會力量，引導社會組織和企事業單位以多種形式參與和支持老年人照顧服務工作。
經過多年的發展，我國經濟實力和綜合國力都得到了快速的發展，完全有能力建立適度普惠的老年照顧制度。但是，我國經濟發展還存在地區差距和城鄉差距，而這成為建立適度普惠的老年人照顧服務制度的最大障礙，需要政府給予特別關注。
首先要進一步細化農村地區老年人照顧服務優惠政策。我國老年人多數生活在農村，由于家庭小型化和年輕勞動力的外出，導致農村實際老齡化率遠高于統計的老齡率，老年人的生活照料、醫療保障、精神慰籍等成為一個嚴重的社會問題;而且由于歷史和現實的原因，農村老年人照顧服務設施滯后，照顧服務人才缺乏，因此，要有相應的政策和財政支持，才能使普惠式老年人照顧服務政策在農村地區得到落實。為此《意見》提出了“城鄉統籌，和諧共融”的發展原則，要求加大基本公共服務資源向農村傾斜配置力度，提高農村老年人照顧服務的可及性和便利性。在實際操作過程中，各地應根據實際情況進行探索和改革，同時，各級應細化對農村地區老年人照顧服務工作的優惠政策，使其具有可操作性，并具約束力。
其次，要明確對落后地區老年人照顧服務優惠政策。由于各地發展不均衡，而照顧服務工作具有地域性特征，各地照顧服務發展水平相差較大。因此，《意見》提出了“因地制宜，循序漸進”的發展原則，要求堅持量力而行、穩步推進老年人照顧服務工作。建議在現有《意見》的基礎上制定行動方案，各地應明確工作進度和要達到的最低標準，同時加大工作力度，支持落后地區開展老年人照顧服務工作。
只有在農村地區和落后地區建立起普惠式老年人照顧服務體系，才能實現讓所有老年人共享社會發展成果的目標。
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